从‘面子’到‘里子’都有诸多不同框架协议采购和电子卖场不可混为一谈

2022-03-31 08:55:57来源：中国财经报

《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》(财政部令第110号，以下简称110号令)已实施近“满月”，但业界始终有两个疑问：框架协议采购和电子卖场有何联系与区别?110号令为什么没有对电子卖场进行规范?

记者采访发现，框架协议采购和电子卖场虽有交集，但更多的是差异，不能将电子卖场“硬塞进”框架协议采购的制度里。

乍看相似引疑惑

何为框架协议采购?110号令第二条对此有着明确的规定，即集中采购机构或者主管预算单位对技术、服务等标准明确、统一，需要多次重复采购的货物和服务，通过公开征集程序，确定第一阶段入围供应商并订立框架协议，采购人或者服务对象按照框架协议约定规则，在入围供应商范围内确定第二阶段成交供应商并订立采购合同的采购方式。

对于电子卖场，实践中并没有形成统一的概念，其甚至还有“别名”，比如，网上超市、网上商城、电子集市等。以《中央国家机关政府采购电子卖场管理办法》的规定为例，该办法所称电子卖场，是指中央国家机关政府采购中心建设的供入围供应商按程序以数据电文形式维护、上架其产品和服务，采购人进行限额标准下货物和服务零散采购的执行操作平台。

近年来，中央和地方集中采购和财政部门按照深化政府采购制度改革要求建设了电子卖场，并制定了各自的制度办法。尽管建设和运营模式各异，但它们有一个共同点：几乎都采用公开征集、审核入驻方式广泛吸纳各类供应商，从供给侧丰富供应商和商品资源，提高效率，促进竞争。

乍一看，两者很相似。通过选择一批供应商，为采购人的小额零星需求提供选择。

但上海市财政局政府采购管理处副处长徐舟强调，二者并没有必然联系。电子卖场与框架协议采购中必须先明确具体采购标的、再围绕采购标的进行价格和质量竞争的机制有根本不同。

相似之处让相关从业人员“丈二的和尚摸不着头脑”，究其原因，中央国家机关政府采购中心的工作人员韩露认为，框架协议采购作为一个全新的概念，其征集人为集中采购机构或主管预算单位。在110号令出台前，集中采购机构已有多年小额零星采购的实践经验，具体组织形式有协议供货和定点采购等，只是供应商或产品征集工作与广大采购人无关，采购人无需关注产品和服务是怎么来的，绝大部分采购单位和采购经办人员只涉及第二阶段，即确认成交供应商阶段，故此，对框架协议采购的概念和征集过程并不了解。而110号令对征集过程作了大量描述和规范，把这部分原来采购人不需要关注的内容完整地呈现了出来，引发了采购人的疑惑。

“电子卖场作为发展迅速的电子化交易平台，是采购单位和采购经办人员日常使用的平台，其操作过程接近电商购物体验，因此，大家更熟悉也更容易接受。”韩露说。

混为一谈不可行

“虽有交集，但从‘面子’到‘里子’，框架协议采购和电子卖场都有诸多不同。”这是采访中，众多专家给出的意见。

北京北咨招标有限公司副总经理吴振全将110号令与《中央国家机关政府采购电子卖场管理办法》作了对比，梳理发现了二者的诸多差异。

例如：框架协议采购是采购方式，而电子卖场则属于采购平台;两者适用范围不同，框架协议采购适用于110号令第三条规定的4种情形，而电子卖场则适用于限额标准下货物和服务的零散采购;使用主体不同，框架协议采购涉及“征集人—入围供应商”和“采购人—成交供应商”的两阶段、4类主体，而电子卖场则涉及采购人、厂商、经销商、电商等;具体报价机制不同，且电子卖场包含价格监测机制，而框架协议采购则没有……

“总体而言，框架协议采购适用于复杂标的交易，而电子卖场则适用于通用性更强的简单标的采购。框架协议采购功能更加完善，优选过程更加灵活，而电子卖场则更依赖于电子化平台，其交易效率较高，方便而快捷。”吴振全说。

由表及里，韩露指出了二者的本质区别：“框架协议采购是一种法定采购方式，界定了产品和服务怎么来的，怎么交易;电子卖场是一种电子化交易平台，明确的是产品和服务在哪里展示，在哪里交易。”

“可以将框架协议采购比喻为商场招商过程，而将电子卖场仅仅比喻为商场。”韩露补充道。

此外，某财政部门有关负责人也持有相同观点，其强调框架协议采购是一种全新法定采购方式而非平台，电子卖场不属于法定采购方式，只作为采购实施平台。

各有界限不冲突

110号令出台后，一边是期待已久后的欢呼，另一边却是不甚理解的疑惑。

“本来以为110号令会规范电子卖场的相关行为，没想到却没有将电子卖场纳入，有点不解。”湖南省财政厅政府采购处的一名工作人员说。

对于该名工作人员的疑惑，110号令的起草者们也并非完全不知，但为了不冲击框架协议采购的基本机制，110号令没有笼统地将电子卖场纳入框架协议采购的范围。

“不过，这并不意味着框架协议采购与电子卖场完全没有交集。如果电子卖场的运营机制符合110号令规定，比如，某直辖市针对集中采购目录内品目建立的电子集市，那么，它既是一种电子卖场，又属于框架协议采购的范畴;如果电子卖场的运营机制不符合110号令的规定，比如，目前多数地方所建立的电子卖场，那么，它就只是电子卖场，而不是框架协议采购。”徐舟说。

此外，某地相关从业人员也有这样的困惑：“我们把集中采购目录里的所有品目都接入了电子卖场，无法支持封闭式框架协议采购，该怎么办呢?”

该名从业人员的困扰正好戳中了某财政部门有关负责人的心，他强调：“建立电子卖场主要是为采购人开展集中采购目录外、限额下的采购提供便利，目前实践中，一些地方和部门将集中采购目录内的品目纳入电子卖场，实际上是通过电子卖场变更了政府采购法律制度规定的方式和程序，也是应予以纠正的。110号令施行后，电子卖场要么只用于集中采购目录外、限额标准下的采购，按照以前的方法继续实施;要么完善其相关功能，以适用于集中采购目录内的品目，并符合110号令的规定。”

韩露也提醒道，虽然110号令明确提出了应当实行电子化采购，但对具体实施采购的平台不作过多限制，交由征集人自行决定。而电子卖场只是其中一种采购平台，征集人只要按照110号令的规定完成多频次、小额度采购活动即可，采购平台是什么、叫什么，并不重要。(杨文君)

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