如何提高政府采购水平？

2020-09-10 09:24:32来源：中国政府采购网

政府采购是公共财政支出的重要组成部分，是政府部门保证自身正常运行并为公众提供社会服务的必要支撑。

近年来，我国政府采购规模不断扩大，政府采购对于政府部门实现基本职能的保障作用愈加凸显，对于国家更好实施宏观调控、促进产业振兴和扶持中小企业发展的积极效果愈加突出。政府采购涉及面广，影响因素多。其中，预算占据前提地位、起着约束作用。提高预算管理水平对政府采购工作健康发展具有重要意义。

要提高政府采购水平必须重视预算管理

2018年全国政府采购规模增幅趋缓，采购规模达35861.4亿元，较上年增长11.7%，占全国财政支出和GDP的比重分别为10.5%和4%。2019年全国政府采购规模为33067.0亿元。政府采购一头连着政府、一头连着市场，是政府作为财政资金使用主体参与市场活动并发挥引导作用的重要形式和具体体现。

推动政府采购科学发展，对于提升制度落实效果、提升公共治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

政府采购预算是政府采购的重要基础环节。预算管理水平在一定程度上决定着政府采购工作质量。提高政府采购水平，必须重视和加强政府采购预算管理。

“打包式”预算易诱发执行不规范

一是政府采购预算编制缺少确定性标准，容易诱发执行不规范。一方面，缺乏价格标准。政府采购分货物、工程和服务三种类型。在实际编制中，除部分货物(通用资产设备)外，没有统一价格依据标准。特别是服务类项目，由于其特殊性，往往无法在市场上找到相同或类似服务的交易价格作为参照，采购项目的预算价格只能由采购人根据服务工作量、工作时间、工作性质以及需要达到的目标等确定，经常出现预算数相对市场价格明显偏高，政府采购预算编制不实等情况。

另一方面，“打包式”预算过于笼统。现行政府采购预算按货物、工程、服务控制总数，未对项目进行分解。这种“打包式”的预算金额缺乏足够的预算效力，难以保证预算的有效性和约束性，甚至可能导致以此执行的政府采购工作“走偏”。

二是政府采购预算调剂采用备案方式，影响预算约束力。2016年，财政部印发《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》，明确提出“除部门预算资金调剂情形外，中央单位预算执行中预算支出总金额不变但需要单独调剂政府采购预算的类别(货物、工程、服务)和金额，以及使用非财政拨款资金采购需要明确政府采购预算的，由主管预算单位报财政部(国库司)备案”。这一政策在一定程度上解决了过去预算调整机会过少产生的预算与实际工作进度和预期难以匹配的问题。

但是，这一政策在执行中产生了新问题。一些采购主体认为，只要项目有资金预算，不在年初按时编制政府采购预算也能事后弥补。在这种错误思路下，不少采购主体钻了政策空子，在年初不按要求编制政府采购预算，事后再通过备案方式“补课”，有的还多次“补课”、多次备案，影响了政府采购预算的严肃性。

三是政府采购预算在全流程控制中作用不明显，易导致预算和执行脱节。政府采购预算是执行的前提，近年来预算控制的效用不断提升。以中央单位政府采购工作为例，政府采购计划和执行信息填报均实现了预算控制。但实际工作中仍存在预算和执行脱节的问题。比如招标公告发布环节，由各单位自行填列采购预算，而不是由系统实施批复预算导入和控制，可能出现采购金额超批复预算的情况。有的单位不编制政府采购预算，仍可通过其他平台进行招标等，采购过程游离在监管之外。

政采预算调剂纳入考核扣分幅度与调剂情况挂钩

一是加强政府采购需求管理，提高预算编制准确性。探索将政府采购需求管理置于预算项目储备环节之前，重点项目或新增项目要注重采用采购、财务、业务部门会商研究的方式确定最终需求。尤其是新增项目，要重点审核政府采购需求的合理性和科学性，符合要求方可纳入项目库管理;鼓励采购人进一步强化主体责任，对本单位经常性项目或者金额较大的支出项目，进行充分的市场调研，其调研情况应当成为预算编制依据;对一些通用项目，比如审计服务等进行标准化研究，适时公开采购项目标准参考。

二是加强预算调剂考核，提高预算调剂备案的严肃性。政府采购预算应当根据实际情况调剂，但调剂频次应当纳入政府采购管理考核。根据其调剂的不同原因，设置差异化扣分比例。比如，因不可抗力或重大任务调整等原因调整预算的，不予扣分;因预算编制不准确或年初未编预算等原因，应当扣分，且扣分幅度与预算调剂金额占总预算比例挂钩。

三是加强预算控制，提高政府采购一体化管理水平。现行制度体系下，预算是采购执行的重要依据。建议逐步实现政府采购大数据运用，实现“预算—采购意向—计划—执行(包括招标公告、结果公告、合同公告等)—信息统计”的全流程控制，减少采购人多次重复录入数据的基础上，进一步强化预算约束，规范采购执行各环节，推进政府采购业务流程标准化和规范化。针对预算不细化的问题，建议以“细化计划并强化计划约束”进行控制，实现“灵活性和约束性平衡”。同时，建议在预算管理的绩效评价工作中，将政府采购绩效目标作为预算项目绩效评价的重要内容，侧重政府采购政策功能落实。对于一些政府采购预算占比较大的预算项目，应当适当增加政府采购绩效目标权重。(沈桑阳张艳)

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