五到六倍的投资回报率 营养改善计划对学生的成绩影响明显

两个数字都不大，但一对比，都变“大”了：一个是，2021年秋季开学后，中国政府“农村义务教育学生营养改善计划”的膳食补助标准，由每名学生每天4元增至5元，多了1元。这个数字，是经国务院批准的。

另一个数字，写在这项计划实施10周年的评估报告里——71个脱贫县的227万学生身高监测数据显示，欠发达地区农村15岁男生的身高，2012年是155.8厘米，2020年则是166.1厘米，高了10.3厘米;与此同时，15岁女生也增高了约8厘米。

“身高的变化是特别令人鼓舞的。”12月18日，评估课题组组长、中国发展研究基金会原副理事长卢迈在营养改善计划10周年国际研讨会上说，农村孩子和城市孩子的身高还存在差距，但正在实现“追赶性生长”。

15年前，卢迈带领中国发展研究基金会的团队开展农村学生营养状况调查。广西孩子就着黄豆吃米饭、宁夏孩子啃着发霉馒头等场景，他历历在目。该基金会发起了一个儿童营养改善试点项目，并推动了国家政策的出台。2011年11月，国务院启动农村义务教育学生营养改善计划。

这项计划的受益者，分布在28个省份的校园里，本学年接近3800万人，约占全国义务教育阶段学生总数的四分之一。这是世界上规模第三、财政投入第二的校餐计划。

孩子们“给点阳光就灿烂”

10年后，很多数字都表明了计划的成效，如受益学生的体质健康合格率从2012年的70.3%提高到2021年的86.7%，贫血率则由19.2%下降到9.6%。营养不良率、消瘦率、矮小率甚至寄生虫检出率等指标都有明显的下降。卢迈说，这说明，一旦进行干预，效果非常明显，孩子们“给点阳光就灿烂”。

他还介绍，根据上海财经大学教授范子英等人的研究，营养改善计划对学生的成绩影响明显：他们的数学成绩提高了约14分，英语成绩提高了约12.5分。

这项计划实施之初，膳食补助标准定为每人每天3元。3年后，3元变为4元，如今又变成5元。中国财政科学研究院教科文研究中心主任韩凤芹说，标准每提高1元，意味着中央政府一年增加约30亿元支出。

2021年，中央财政安排的学生营养膳食补助资金为260.34亿元，比上年增长12.9%。2011年至今，中央财政累计安排学生营养膳食补助资金1967.34亿元。

教育部财务司副司长刘景认为，将补助标准提高1元，“具有里程碑意义”。她说，在新冠肺炎疫情影响下，财政收支压力巨大，这1元钱是来之不易的，体现了中共中央、国务院对学生营养健康的高度关注。

她认为，从资金量来看，与国家各种重大工程来比，这算是个“小计划”。从效果来看，这是“小计划惠及了大民生”。

从全国来看，一年投入200多亿元，是什么概念?韩凤芹研究员说，人们往往对数字缺乏认知。对营养改善计划进行评估时，她作为指导专家去农村调研，接触了数字之外很多“带有温度的评价指标”。比如，有的中学教师对评估组感慨，自己“早生了十年”——自己当年做学生时，要背着干粮，甚至要当街生火做饭。

“有肉、有菜，真能吃进肚子里——幸福感的洋溢也是我们评价财政政策的一个非常好的角度。”韩凤芹说。

五到六倍的投资回报率

对增加的1元钱，青海省海东市乐都区教育局学生营养中心主任侯亚明是这么看的：“学生吃到嘴里的菜品更加丰富、(更有)营养。”

据他介绍，乐都区义务教育阶段学生的平均身高，2019年与2012年相比增加了4.6厘米，贫血率下降了4.26%。

营养改善计划实施以来，各级疾病预防控制中心持续开展监测。据中国疾控中心营养与健康所学生营养室副主任张倩介绍，2012年监测发现，受益学生贫血率在16%左右，到2016年下降至6%左右。4年降了10个百分点，“在国际上都是下降非常迅速的”。

监测还发现，各年龄段学生的身高和体重都在上升。2017年，与其他年龄段孩子相比，13岁男生和12岁女生的增量最大，原因之一在于，这些孩子是从一年级开始就受益于营养改善计划的群体。

随着生活水平提高，中国青少年的身高和体重都在上升。但营养改善计划依然显示了它的独特作用：根据监测，实施营养改善计划地区学生的平均身高和体重增速，高于全国农村学生平均增速。评估组在11个中西部省份中选取12余万名义务教育阶段学生，对他们的体质监测数据进行分析，发现营养改善计划受益学生的平均身高比没享受的高1.32厘米。

从另一个角度，张倩阐释了提高国家补助标准的必要性：2019年监测到的贫血率有所上升，原因是多方面的，尤其是国内遭受非洲猪瘟影响，肉价上涨，学生的肉制品摄入量明显降低。此外，随着物价上涨，4元膳食补助能买到的食材也已缩水。

“国家补助标准从4元提到5元，很大程度上可以缓解这些问题。”中国发展研究基金会副理事长兼秘书长方晋认为。

该基金会对营养改善计划开展的评估，是从全国832个脱贫县收集信息，从中抽取91个县收集学生成绩、体质等信息。评估组采用世界卫生组织、联合国世界粮食计划署的相关投资回报率测算方法，对成本与回报进行“保守测算”，认为营养改善计划的投资回报率约在5.24-5.96之间，每投资1元，回报是5到6元。“应该说是很划算的投资了。”卢迈说，“投资于人，是最有效的投资。”

目前，全球有160多个国家和地区推出了儿童营养补充计划。联合国世界粮食计划署助理执行干事瓦莱丽·瓜涅里说，中国的计划从规模和质量上对其他国家有参考意义。“中国的营养改善计划是一个很好的例子，它证实了通过国家的行动和投入，是可以促进重大改变的。”

必须制止的苗头

“每天有十几万所学校开餐，几千万学生同时就餐，那么资金安全、食品安全能不能得到保障?是不是每一分钱都吃到了孩子嘴里?孩子是不是吃饱、吃好了?”方晋说，这是从政策制定者到家长都高度关注的问题。

据统计，2013至2019年间，农村义务教育阶段学校数量减少5.5万所，在校生数量减少823.6万，仅在“十三五”期间，易地扶贫搬迁的人口就超过1000万。一些过去能享受营养改善计划的学生，因迁徙无法再享受这一政策。

评估组建议，随着城镇化率提高等客观条件变化，需要重新确定营养改善计划受益对象范围，尽可能实现县域内就读的农村户籍学生全覆盖、中西部农村全覆盖，还应该考虑向学前教育延伸。

据贵州省教育厅副厅级督学何秀黔介绍，2016年起，贵州将营养改善计划向农村学前教育延伸，给这些孩子提供每人每天3元的膳食补助，惠及80多万名学龄前儿童。

2018年，浙江大学求是讲席教授陈志钢参与了在湖南湘西州开展的一个针对学龄前儿童营养改善的试点项目。随后的3年，他们跟踪了1300名儿童，发现贫血率由33%下降到7%左右。

陈志岗指出，我国还没有面向学龄前儿童的全国范围的营养干预措施。国际上的共识是，干预越早，效果越好。

评估组的一条建议是，强化学校食堂供午餐模式，减少市场化运行。今年11月，河南封丘县一所中学发生了营养午餐食品卫生事件，午餐是由外包企业提供的，校长痛哭称“换不掉送餐公司”，引起外界关注。对此，教育部财务司副司长刘景表示，河南的事件，是非学校食堂供餐、环节过多、饭菜温度难以保障等原因造成的。“接下来，我们还是要大力推行学校食堂供餐。”

早在2012年，教育部、财政部在一份关于营养改善计划学校食堂建设的通知里强调，与其他供餐模式相比，学校食堂供餐便于管理，食品安全相对可控，是较为有效的供餐模式。

据刘景介绍，中央财政专门安排了300亿元专项资金，支持试点地区的食堂建设。在实施营养改善计划的地区，实行学校食堂供餐的已经达到76%。

卢迈认为，当前有一种“市场化的迷信”，“有一种力量在积极推动要搞集中供餐，我们调查中看到，(有的地方)外包给公司以后，食堂工勤人员工资由1500(元)降到1200(元)，营养餐由三菜一汤变成两菜一汤，赔钱的事儿他是绝对不干的。而且产生了食品安全问题，家长对这样的营养餐供应还是不满意的。”

“这个苗头必须制止。”他说。

营养改善计划实施10年后，许多参与者注意到了一个新的问题：肥胖。

中国疾控中心代表张倩指出，营养改善过程中，受益学生的肥胖问题也浮现出来。根据监测，2012年肥胖率是2.7%，2017年增长到4%左右。虽然这仍低于全国农村儿童平均水平，但在方晋看来，这是一个“成长的烦恼”，需要用新的办法去解决。

“中国在营养健康领域需要开始双线作战，就是要开始关注肥胖、超重的问题。”中国发展研究基金会儿童发展中心高级顾问蔡建华指出，“我们现在要特别关注口感好的垃圾食品对儿童的影响”。他认为，需要做的一点就是把校餐的用盐量迅速控制下来。

盐摄入过量，也是评估组明确写入报告的问题之一。

回顾过去的10年，卢迈算了一下：最初受益的那3000万个孩子，已经走出了义务教育阶段，累计有7000万孩子已经受益或正在受益。他感慨，“十年树木，百年树人”，10年的时间，对一棵树的成长足够了，但对一代代孩子体质的改变、对百年树人的进程来说还只是个开始，需要大家继续努力，不能懈怠。(张国)

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