城市更新立法规范

2021-10-09 09:33:06来源：人民网－人民日报

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“建立健全城市更新公众参与机制”“物业权利人以及其他单位和个人可以向区人民政府提出更新建议”……前不久，上海市施行城市更新条例，明确城市更新的原则、机制等，为从外延扩张转向内涵提升阶段的城市更新，提供了借鉴。

9月1日，上海市静安区彭浦新村街道彭一小区旧住房成套改造项目举行集中搬迁。在锣鼓声中，居民离开旧居，4年后，他们将搬回这里，住上新房。和很多老旧居民区一样，建于20世纪50年代的彭浦新村，面临着房屋结构老化、厨卫合用、小区公共配套设施不足等诸多问题，居民对房屋改造的需求强烈。

就在同一天，《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）开始施行。作为上海规范城市更新的一部地方性法规，它对加强基础设施和公共设施建设、优化区域功能布局、提升整体居住品质、加强历史文化保护等城市更新活动作出一系列规定。明确上海的城市更新，将坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，秉持数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则，实现政府推动、市场运作。

加强制度设计建立统筹机制

在上海，持续改善市民居住条件、深化城市更新，一直是重要民心工程。今年年初，上海市政府定下目标，完成70万平方米中心城区成片二级旧里以下房屋改造，实施1000万平方米旧住房更新改造，加快推进城中村改造。

“作为高度城镇化的超大型城市，上海城市建设发展模式已经进入到从外延扩张转向内涵提升的阶段。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说。早在2015年，上海市政府就发布了《上海市城市更新实施办法》，对城市更新的目标、要求、管理职责、管理制度等内容进行了规定。随后，还出台了有关“留改拆”有机更新、土地高质量利用、风貌保护、旧区改造等一系列政策文件。

“但目前还存在着部分存量空间功能偏离需求、利用效率偏低、环境品质欠佳，以及城市韧性、历史文化风貌有待进一步提升等问题。”上海市规划和自然资源局局长徐毅松说，为加大存量用地挖潜力度，向存量要效益，以更新促发展，有必要从地方性法规层面进行制度创新，破解实践难题，为有效推进城市更新工作，建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文城市提供法治保障。

8月底，共八章六十四条的《条例》获上海市人大常委会表决通过，在城市更新指引和更新行动计划、城市更新实施、城市更新保障、监督管理等多个方面作了细致规定。

体现群众意愿激发市场活力

细数近年来上海诸多“网红打卡地”，比如旧厂房林立的杨浦滨江、人潮汹涌的新天地、优雅精致的上生新所、小店林立的愚园路……很多都是由老建筑群改造而来。这些旧建筑穿越百年历史，融合不同时代风格，更新后成为一道道亮丽的风景线。

在这些优秀范例的基础上，《条例》将不少有益经验固化下来。“城市更新是一项综合性、系统性的工作，为此，《条例》规定上海市政府建立协调推进机制，负责统筹、协调全市城市更新工作。”丁伟介绍，在明晰工作机制上，《条例》还提出设立城市更新中心、建立城市更新信息系统，实现对更新活动的服务保障和动态监管。

为最大程度体现人民群众意愿、最大限度激发市场活力，《条例》在群众参与和市场运作上也作出了多项规定。《条例》明确，“本市建立健全城市更新公众参与机制，依法保障公众在城市更新活动中的知情权、参与权、表达权和监督权。”《条例》同时提出，“物业权利人以及其他单位和个人可以向区人民政府提出更新建议。区人民政府应当指定部门对更新建议进行归类和研究，并作为确定更新区域、编制更新行动计划的重要参考。”

坚持问题导向破解改造难题

“旧住房更新改造是改善市民群众居住条件，提高群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。”上海市房屋管理局副局长冷玉英介绍，目前上海还有近200万平方米居住条件较差、不成套的公有旧住房，将是“十四五”时期重点规划改造的对象。

在过去的旧住房拆除重建或成套化改造过程中，由于各方面原因，少部分权利人拒绝配合，造成项目启动难、搬迁难。《条例》坚持问题导向，针对这类难题提供了法律遵循。

《条例》明确，对于建筑结构差、年久失修、功能不全、存在安全隐患且无修缮价值的公有旧住房，经房屋管理部门组织评估，需要采用拆除重建方式进行更新的，拆除重建方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意；对于建筑结构差、功能不全的公有旧住房，确需保留并采取成套改造方式进行更新，经房屋管理部门组织评估需要调整使用权和使用部位的，调整方案应当充分征求公房承租人意见，并报房屋管理部门同意。无论拆除重建还是成套改造，公房产权单位都要与公房承租人签订相关协议，并明确合理补偿安置方案；签约比例达到95%以上的，协议方可生效。

“在达到规定同意和签约比例后，公房承租人拒不搬迁的，规定了‘调解+决定+申请执行’的方式。”丁伟说。《条例》明确，公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，区人民政府可以依法作出决定；公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

针对现行建筑间距、绿化、市政配套等标准难以适用于历史建筑保护、旧住房改造项目的问题，《条例》还明确应按照环境改善和整体功能提升的原则，制定差异化的标准和规范。（巨云鹏）

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