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超高层建筑规划建设管理向社会公开征求意见

2021-09-18 21:17:30来源：法治日报

不得新建五百米以上超高层建筑

□ 本报记者万静

近日，花了1.7亿元建造，又花了1.5亿元搬迁的“荆州巨型关公像”，再次将社会舆论的焦点吸引到“城市建筑为何频现乱象”这个问题上来。

“超高建筑比着建”“低俗异形街头见”和“千城一面分不清”被称为我国城市建筑领域的三大怪相。业内人士认为，频繁出现超越发展需要的摩天高楼、缺乏地方特色的异形建筑、山寨建筑，其根源在于地方政府对于城市建筑规划决策制度失范。

近年来，中央及国务院相关职能部门连续出台政策文件，果断出手整治上述城建乱象，特别针对动辄上百米、投资数10亿元却蕴藏风险的超高建筑，整顿治理的强度不断加码。

今年7月，发改委发布《关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》(以下简称《通知》)，明确提出严格限制新建250米以上建筑，确需建设的，要结合消防等专题论证进行建筑方案审查，并报住房和城乡建设部备案；不得新建500米以上超高层建筑。

紧接着9月初，住房和城乡建设部就《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知(征求意见稿)》向社会公开征求意见，要求各地要严格控制新建超高层建筑。各地相关部门审批80米以上住宅建筑、100米以上公共建筑建设项目时，应送当地消防救援机构征求意见，以确保与当地消防救援能力相匹配。

发文规整超高建筑

500米以上不得新建

不知从何时起，各地开始了争建“第一高楼”竞赛，很多地方决策者认为，拥有摩天大楼是一个城市经济发展的象征。为此一座座直冲云霄的摩天大楼拔地而起。上海有632米的上海中心大厦、深圳有592.5米高的平安金融中心、北京有528米高的“中国尊”、广州有塔身主体高454米的广州新电视塔……

统计数据显示，截至2020年4月，中国高度超过100米的摩天大楼建筑数量为1938座。根据英国高层建筑与城市居住区委员会的排名，全世界最高的20座建筑物有11座位于中国。

如今，超高建筑的立项审批被发改委紧急叫停。

7月初，发改委在《通知》中明确提出，要严把超高层建筑审查关，严格执行《住房和城乡建设部、国家发展改革委关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，把超大体量公众建筑、超高层建筑和重点地段建筑作为城市重大建筑项目进行管理。其中，对100米以上建筑应严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，与城市规模、空间尺度相适宜，与消防救援能力相匹配；严格限制新建250米以上建筑，确需建设的，要结合消防等专题论证进行建筑方案审查，并报住房和城乡建设部备案；不得新建500米以上超高层建筑。

其实，这并非发改委首次对超高建筑发文规整。

2020年6月，发改委、住房和城乡建设部联合发布的《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》明确，今后“一般不得新建500米以上建筑，新建100米以上建筑应充分论证、集中布局”，同时要求新建高楼要符合“适用、经济、绿色、美观”的建筑方针，杜绝出现“贪大、媚洋、求怪”等建筑乱象，做到和城市的形神统一。

从“一般不得新建500米以上建筑”，到如今的“不得新建500米以上超高层建筑”，不难看出，相关部门对于城市超高建筑立项审批的态度越来越严厉。

超高建筑隐藏风险

消防问题尤为突出

进入21世纪以来，我国的城镇建筑面积增速明显加快，每年城乡新建房屋建筑面积近20亿平方米，建筑速度逐年攀升。据不完全统计，从2001年到2010年这十年间，我国城镇建筑面积从约110亿平方米增长到约220亿平方米，总量翻了一番。

伴随着急速增长的建筑体量，我国的城市建筑设计规划却陷入“贫瘠的荒漠”中，要么是一味追求“新高度”的摩天大厦，要么是一味求洋的“山寨白宫”，要么在“奇”上下功夫，比如上述湖北荆州出现的“巨型关公塑像”。

这些城市建筑都有一个共同的特点，即投入巨额资金、形制规模巨大。资金量大，考验地方政府规划立项的廉洁性；规模巨大，对周围原有的城市风貌、环境生态、历史文化遗迹又造成很大影响，同时也隐藏着不容小觑的工程质量安全隐患。

其中尤以动辄上百米的超高建筑隐藏的风险最大。

中央民族大学法学院教授熊文钊分析，目前住宅产权是70年，但建筑设计寿命的标准为50年，由此算来花费几亿元、几十亿元的超高建筑质量保质期只有50年，实在算不上经济实用。同时，国家对于超高建筑的抗震技术研究还不是很成熟，外墙的干挂石、玻璃幕墙、各种配套设备的安全问题，随着时间的推移，风险系数就会更高。

其中消防问题最为突出，一旦发生火灾，人们的逃生空间就很小。2010年11月15日发生在上海市静安区胶州路一幢28层公寓楼的一起特别重大火灾事故，共造成53人死亡，70人受伤。由于着火位置太高，消防救火极为艰难。高层建筑消防问题也是世界性难题，为此近年来国外发达国家高层建筑的建设都在减少。

此外，超高建筑的维修成本之高也不容小觑，特别是供水供电设备，天然气管道、暖气管道、电梯等设施都有使用年限。但是，这些零件更换维修起来都非常困难，不仅费用高，而且还会影响人们的正常生活。

科学制定规划设计

完善立项决策机制

针对目前城市建筑的种种乱象，业内专家分析指出，其根源在于城市规划及决策缺乏科学规范。

国家行政学院教授杨伟东认为，治理城市建筑乱象，应从扭转非理性的规划设计入手。城市规划部门应严格把关，对不合理、不合格、不和谐的规划设计坚决说“不”，从严从细制定规划设计的制度规范，不给粗俗、浪费、复制、抄袭的规划设计方案“开绿灯”。同时，畸形政绩观也是造成城市建设“瞎指挥”的重要原因。为此，应完善工程立项决策机制，将行政权力严格限定在项目合法、经济可行等方面，让政府成为强有力的监督方；加强对财政资金使用的管理，遏制举债建设“形象工程”。

2019年，住房和城乡建设部在《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》中提出，要严格控制超高层建筑建设，严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，加强超限高层建筑抗震、消防、节能等管理。

2020年，住房和城乡建设部、发改委发布《进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，明确要加强城市与建筑风貌管理，坚定文化自信，延续城市文脉，体现城市精神，展现时代风貌，彰显中国特色，并对建筑高度提出了具体要求，指出要“严格限制各地盲目规划建设超高层‘摩天楼’，严格执行超限高层建筑工程抗震设防审批制度，与城市规模、空间尺度相适宜，与消防救援能力相匹配”“中小城市要严格控制新建超高层建筑，县城住宅要以多层为主”。

今年9月初，住房和城乡建设部向社会公开征求意见，要求各地要严格控制新建超高层建筑。一般不得新建超高层住宅。城区常住人口300万以下城市严格限制新建150米以上超高层建筑，不得新建250米以上超高层建筑。城区常住人口300万以上城市严格限制新建250米以上超高层建筑，不得新建500米以上超高层建筑。各地相关部门审批80米以上住宅建筑、100米以上公共建筑建设项目时，应送当地消防救援机构征求意见，以确保与当地消防救援能力相匹配。

业内人士认为，随着国家对超高层建筑规划审批限制力度的加强，“超高建筑比着建”的怪象将真正降温，有望引导中国城市建筑进入更加理性、务实的发展轨道。

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