环球聚焦：允许用途转换立法打破城市更新“堵点”

2022-08-02 09:45:55来源：新京报

无论是老旧厂房“腾笼换鸟”、传统商圈的改造升级，还是核心区平房院落保护性修缮、历史文化街区的修缮改造，在城市减量发展的背景下，北京城市更新面临多个堵点需要破解。城市更新内涵丰富、要求高、难度大、涉及面广，这样一项系统工程要打破各个关节的瓶颈，首要是建立适合当前城市更新的法律法规。

值得关注的是，北京城市更新加速立法。7月27日，北京市人大常委会首次审议《北京市城市更新条例（草案）》（简称“条例草案”）。业内人士预计该条例将在年底出台。此次立法不仅可以吸引更多企业加入城市更新的赛道，还将推动北京城市更新步入“快车道”。

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业内人士认为，通过立法解决了部分城市更新中的瓶颈问题。图为首钢园，北区更新项目入选16个北京城市更新“最佳实践”项目。新京报记者郑新洽摄

政策红利赋予城市更新动能

北京的城市发展进入减量双控、存量更新为主的新阶段。而在此前旧城改造中，北京已逐步形成了包含老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区、老旧低效楼宇、老旧厂房、低效产业园区等多种类型的更新，共计出台了40多项配套政策。

面对城市更新类型多、数量大、周期长、相关主体多等特点，以往的实践经验和政策制度有必要通过法规的形式进一步明确和固化。通过释放政策红利赋予更新动力(310328)，有效推动城市更新。

从条例草案的内容来看，明确了适用范围，提出北京市城市更新包括居住类、产业类、设施类、公共空间类、区域综合类5大类、12项更新内容。这些内容处处体现了北京城市更新坚持“留改拆”并举，坚持小规模、渐进式、可持续的模式。

其中，对于居住类城市更新是以保障老旧平房院落、危旧楼房、老旧小区等房屋安全，提升居住品质为主；而产业类城市更新则是以推动老旧厂房、低效产业园区、老旧低效楼宇、传统商业设施等存量空间资源提质增效为主。

除了突出首都特点、明确适用范围之外，条例草案解答了“更新是什么”“更新依据什么”“如何推动更新”“由谁更新”“怎样更新”等问题，给城市更新指出了方向。

7月27日，北京市司法局局长崔杨受市政府委托作关于《北京市城市更新条例（草案）》的说明时表示：“北京城市更新类型多、数量大，在减量双控发展要求下，物业权利人更新意愿不高，社会资本投资动力不足，需要通过立法进一步完善体制机制，强化规划引领，加强政策保障，明确各方主体权责利，有效促进实施城市更新行动。”

中国城商联城市更新产业发展联席会主任、中城沃土（北京）城市更新科技有限公司董事长黄玺庆表示，北京此前出台了城市更新相关政策，但和法律不一样。北京城市更新立法，一方面说明政府对城市更新的工作越来越重视，另一方面也意味着对城市建设中很多既有法规、政策的一种更新。“通过立法可以解决一些城市更新中面临的瓶颈问题。此次立法毫无疑问使城市更新工作向前迈出一大步，意味着今后北京城市更新有法可依，对北京城市更新是一种巨大的推动。”

政策支持破解多个“堵点”

在首届北京城市更新论坛上，北京市住房和城乡建设委员会副主任张国伟表示，在此次北京城市更新立法工作中，通过强化规划土地保障、加大更新政策支持力度，破解了城市更新实施的多个堵点，让城市更新“有温度”、规划实施“加速度”。

在首佳顾问咨询（北京）集团有限公司首席分析师陈洁琼看来，条例草案在建筑功能转变、用地功能兼容、地上地下空间统筹利用、地价和土地利用方式等方面有所突破和创新；同时在补充办理不动产登记、建筑设计审批、消防设计验收、经营许可办理等流程方面给予明确和完善。

“从条例草案的内容来看，物业性质、用途可以进行相应的改变，这是一个突破，也是以前城市更新工作中不可逾越的地方。”黄玺庆表示，在城市更新过程中，过去很多物业的用途不符合现在的城市发展需要，必须对功能进行改变，但是受困于物业用途性质的规定，又没有办法进行更新改造，否则就面临违法违规。

而未来即使是已盖好的建筑，用途也能依法依规转换。对此，条例草案提出，北京将探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。鼓励各类存量建筑转换为市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施。公共管理与公共服务类建筑用途之间可以相互转换等。

此外，陈洁琼表示，此次城市更新立法给予的突破性政策还包括改造项目的设计审批和消防验收等。比如，原有的建筑设计没有办法对接现有的审批标准，那么同样采用过渡性政策，不会影响项目的实施进程。

“《北京市城市更新条例》年内或将出台，适合城市更新既有建筑改造的标准和规范也在加紧编制当中。随着各街区控制性详细规划的编制完成，相关规范的持续完善，实施难点、堵点打通，北京城市更新将步入全面、快速推进阶段，吸引企业加入城市更新的赛道，为社会资本参与城市更新创造更多的机会。”陈洁琼如是说。

中指研究院调查事业部运营总监吴建钦也认为，北京积极推进城市更新立法相关工作，以及完善城市更新指导意见及配套实施细则。在政策红利持续释放下，将赋予城市更新更多动力。

建议尽快出台相关法规配套文件

针对条例草案，北京市人大常委会城市建设环境保护办公室提出了需要进一步研究的问题，涉及鼓励自主更新、引导公众参与等方面内容。比如，鼓励多个相邻城市更新项目的物业权利人采用合伙、入股等方式开展自主更新；建立健全老旧小区改造中居民的诉求协调平衡机制，便于更好地指导工作实际，提高更新效率。

据北京市人大常委会城市建设环境保护办公室介绍，调研中有意见认为，条例草案中关于城市更新项目库由谁建立、如何入库等方面的内容不清晰。建议进一步明确实施单元统筹主体的遴选方式，明确细化项目库的申报主体和程序，更好地引导各方形成预期、有序参与。同时，为保障条例草案中的相关制度设计能够真正落地实施，建议市政府及其相关部门提前做好政策配套、与专项规划相衔接的投资规模分析、社会资本引入机制等方面的准备工作，尽快出台相关法规配套文件，同步加强对城市更新工作的宣传。

专家建议

后续政策应具有可操作性、可执行性

陈洁琼（首佳顾问咨询（北京）集团有限公司首席分析师）：

城市更新项目全过程通常涵盖前期论证、规划策划、方案设计、施工设计、项目实施、运营管理等多项工作，目前，审批流程和实施路径尚未完全清晰、明确。建议后续政策应在实施程序、测算标准、审核规范、指南指引方面有所侧重，围绕项目的申请、受理、审核等环节，突出可操作性、可执行性，推进项目落地实施。

北京城市更新立法大事记

2021年11月30日

北京市人大常委会第九十七次主任会议审议通过了《北京市城市更新条例》立项论证申请。

2022年1月8日

北京市公布了“2022年的立法计划”，而《北京市城市更新条例》就在其中。

2022年2月18日

北京市人大常委会、市人民政府共同组织召开《北京市城市更新条例》立法工作专班启动会，相关部门并联推进法规调研起草工作。

2022年6月7日